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《安徽省国土资源厅关于贯彻落实加快调结构转方式促升级行动计划的实施意见》解读
信息来源:管理员 发布日期:2016-04-15

 
    为贯彻落实省委省政府调转促行动计划,安徽省国土资源厅党组高度重视,会同中国国土资源经济研究院在全省部署开展了优化土地利用结构与促进经济转型发展调研活动,对2000年以来全省的土地供应、利用结构和供应政策进行了梳理分析。由于我省土地利用结构现状与全省产业结构及区域发展高度契合,要实现全面优化产业结构及其内部结构,提升第三产业比重、推进区域协调发展和质量效益提升目标,就必须调整用地布局,完善土地供应政策,优化土地利用结构。为此,省国土资源厅出台了《关于贯彻落实加快调结构转方式促升级行动计划的实施意见》(皖国土资〔2016〕40号,以下简称《意见》),提出了调整土地利用结构、完善土地利用政策的21条政策措施,着力推进土地供给侧结构性改革,为全面打好转型升级攻坚战,加快建设创新型“三个强省”,全面建成小康社会提供重要的政策支撑和资源保障。 
    一、出台背景 
    《意见》出台主要有三个方面考虑: 
    一是贯彻省委省政府文件加快调转促行动计划的需要。大力发展战略性新兴产业,加快调结构转方式,推动产业升级,是新常态下实现新发展的关键举措。2015年9月,省委省政府作出加快调结构转方式促升级的重大决策,决定通过10大工程的实施,到2020年实现全面优化三次产业结构及其内部结构,提高经济发展的质量和效益等四大目标。而土地作为重要的要素资源,其科学合理高效配置对于助推调转促目标实现至关重要,因此,必须调整完善土地供应政策,推进土地供给结构性改革,切实发挥政策效应,确保调转促行动计划落地生根。 
    二是调整土地利用结构促进调转促发展的需要。当前,我省在土地利用结构上存在着工矿仓储用地比例较大、三产用地比重偏低,供地结构和布局分化明显,开发区土地利用结构不合理、区域发展功能单一,土地粗放利用问题突出、质量效益不高等问题。在产业结构上,三次产业结构及其内部结构不尽合理,一产偏重、二产欠优、三产较弱,产业层次总体不高,多数产业处于产业链、价值链中低端。土地利用结构与产业结构及区域发展现状高度契合,要实现全面优化三次产业结构及其内部结构、提升第三产业比重、推进区域协调发展的目标,就必须调整用地布局、优化土地利用结构,从土地要素供给的时间、空间和布局上不断优化三次产业结构及其内部结构,推动经济结构调整、发展方式转变和产业层次提升。 
    三是调整完善土地供应政策的需要。全省各地尤其是工业化进程快、工业化率较高的地区,对优化土地利用结构促进区域经济发展已逐渐取得共识,在实践中不断就如何优化土地利用结构进行了积极探求和有益尝试,通过“腾笼换鸟”、“退二进三”,在土地的二次开发利用中,推进产业升级和结构优化,取得了成功的经验。但是由于没有很好地发挥市场在资源配置中的决定性作用,土地增值利益分配、土地要素配置、配套服务用地以及新业态项目落地等相关政策还不尽完善,削弱了市场的动力和活力,影响了结构优化进程。主要表现在:一是传统的收回再出让模式,忽视保障原土地权利人利益,企业退二意愿不强,缺乏内生动力,导致回收难度大,成为产业转型升级的阻力。二是以政府为主导的“腾笼换鸟”,甚至禁止企业自主实现兼并重组,影响转型升级步伐。三是原有土地用途分类不能与时俱进,影响新产业新业态项目落地。四是工业园区配套服务设施用地比例过低,影响制造业迈向中高端和“产城融合”发展。因此,需要进一步完善土地供应政策,激发企业内生动力,促进企业改造升级和转型发展。 
    二、指导思想 
    一是紧扣省委省政府文件促进调转促目标的实现。紧紧围绕《加快调结构转方式促升级行动计划》确定的战略性新兴产业集聚发展等10大工程和省政府《关于促进经济持续健康较快发展的意见》确定的重点任务,创新机制,提出相应落实措施,精准发力。 
    二是突出问题导向,通过调整土地利用结构促进经济结构调整和转型发展。对于土地利用结构不合理、二三产业用地配置失衡、城乡之间建设用地比重与人口城镇化不协调、建设用地利用粗放等较为突出问题,有针对性地提出了解决措施或者政策导向,为逐步化解突出问题奠定了基础。 
    三是总结地方好的经验和做法,完善用地政策。《意见》对合肥、芜湖等地为增强土地使用者盘活闲置低效土地内生动力而进行的有效探索进行了归纳总结,进一步上升为政策。 
    四是归纳细化国家相关政策措施。《意见》综合归纳了国土资源部及有关部门关于支持新产业新业态促进大众创业万众创新发展以及支持旅游、养老、设施农业、贫困地区发展用地等相关政策,并结合我省实际,进行了进一步细化。 
    三、主要内容 
    《意见》共8个部分21条。 
    (一)优化土地利用结构,促进产业结构调整和区域协调发展。从充分发挥规划引领作用、优化土地利用结构与布局、优化产业用地结构比例、推进开发园区土地利用结构调整四个方面提出了具体意见。在优化土地利用结构与布局上,按照主体功能区规划、节约集约用地目标要求,分别对淮北和沿淮地区、江淮和沿江地区、皖南和大别山区土地土地利用结构与布局作了原则规定。在优化产业用地结构比例上,提出对于二次产业,总量上持续降低工矿仓储用地供应比例,结构上不断压缩传统、低端、产业链短、科技含量低的项目用地供应;大力保障战略性新兴产业用地,保障科技含量高、有带动示范性、产业链长、附加值高的项目用地;对于三次产业,增加住宿餐饮业、信息服务业、商贸流通业、快递业、科学研究和技术服务业等用地供应。在推进开发园区土地利用结构调整上,支持市、县按照“产城融合”发展的要求,做好开发园区规划工作,推动向城市综合功能转型。编制存量工业用地结构转型专项规划,明确存量工业用地转型的区域、规模、结构和功能布局。 
    (二)坚守耕地红线,加强耕地保护提高粮食产能。对严格保护耕地、划定永久基本农田、推进土地整治和高标准农田建设提出了具体目标和要求。特别是在耕地保护上,提出要健全完善耕地保护目标责任考核制度,推进耕地数量质量生态“三位一体”保护,探索整治增加耕地用于占补平衡、省重大工程补充耕地省级统筹、建设占用优质耕地补改结合、耕地保护利益补偿的机制和办法。 
    (三)保障重点项目用地需求,促进产业集聚发展。优先安排“调转促”重大项目用地,建设用地计划指标要保障水利交通能源等重点基础设施、新一代信息技术、智能装备、新材料等战略性新兴产业项目、金融服务、现代物流、医疗教育、健康养老、文化旅游服务、传统产业改造升级以及电子商务、生产性服务业及其他民生项目用地。对在沪深港交易所每新增1家上市公司,再次强调给予上市公司所在地政府奖励100亩新增建设用地计划指标的激励政策。 
    (四)创新供地政策,大力支持新产业新业态发展。依据国家规定,明确了新产业新业态用地类型、供应方式以及支持用地单位利用存量土地发展新产业的措施。鼓励以租赁等多种方式向中小企业供应土地,积极推行先租后让、租让结合供应方式。支持用地单位利用存量土地发展新产业,符合条件的利用存量土地发展新产业的用地行为,在不改变用地主体、规划条件的前提下,可继续按原用途和土地权利类型使用土地。同时考虑到我省部分城市新的基准地价尚未出台,为了不影响项目落地,规定市、县人民政府要依据国家2014年发布的城镇土地分等定级规程和城镇土地估价规程,抓紧制订、更新并公布基准地价。新的基准地价公布前,科教、服务、公用设施和公益性用途土地的基准地价可暂按不低于土地取得成本、土地前期开发成本和按规定应收取相关费用之和执行。 
    (五)实行差别化政策,大力支持旅游和养老业发展。 依据国家规定进一步落实差别化的旅游和养老业用地政策。我省皖南、大别山区生态环境优美,旅游资源丰富,但同时也是经济欠发达地区,有的还是国家集中连片特困地区和国家级扶贫重点县,更需要扶持激励政策,支持农村发展和农民致富。为此,在《意见》中,进一步明确对于使用自然景观用地及农牧渔业种植、养殖用地发展旅游项目的,其项目用地不征收(收回)、不转用,按现用途管理。对在符合土地利用总体规划等相关规划的前提下,农村集体经济组织可以依法使用集体建设用地自办或以土地使用权入股、联营等方式举办住宿、餐饮、停车场、养老服务设施等旅游、养老企业。 
    (六)建立激励机制,鼓励盘活存量和低效利用土地。为盘活存量和低效利用土地,《意见》提出,市、县在安排项目建设用地时,必须坚持“先存量、后增量”的原则,优先安排使用批而未供土地、闲置和低效利用的土地,并从盘活存量和低效利用土地、提高工业项目服务设施等用地比例、支持开发区转型升级三个方面提出了具体政策措施。在盘活存量和低效利用土地上,一方面鼓励原土地使用者自行改造、盘活。规定以协议方式取得的国有工业用地,取得出让方和市、县规划部门的同意,可以改为商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用途,以变更时的土地市场价格补交出让金;规定需盘活的划拨用地,经依法批准可以补办土地使用权出让、转让手续,按市场价缴纳土地出让价款。另一方面对于土地使用者无法盘活低效利用的土地的“僵尸企业”,规定由政府收回再盘活,并应当给予原土地使用者一定比例的土地增值收益。在提高工业项目服务设施等用地比例上,适应新产业、新业态类型、2.5代产业的发展迅猛,依据国家相关规定,进一步明确土地用途分类及其服务设施用地比例,既促进了相关产业的发展,也促进了结构调整和转型升级。 
    (七)实施特殊政策,支持贫困地区和设施农业发展。对国家和省扶贫开发工作重点县,明确了安排新增建设用地计划专项指标支持其建设和发展的政策。并要求市在分解下达新增建设用地计划指标和城乡建设用地增减挂钩指标时,要向省扶贫开发工作重点县倾斜。对于国家和省扶贫开发工作重点县,其重大项目符合单独选址和省级预留计划指标使用条件的,省里优先安排用地。同时还规定,对国家级扶贫开发工作重点县,其城乡建设用地增减挂钩节余指标可以在省域范围内调剂使用。 
    (八)强化保障措施,确保政策落实。为了确保政策落地生根,《意见》从提高认识、严格管理、加强指导三个方面提出了保障措施。
 
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